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Public Procurement Act: qué cambia para las concesiones administrativas con el nuevo Reglamento europeo
El Public Procurement Act es la propuesta de Reglamento europeo sobre contratos públicos y concesiones. La Comisión Europea lo presentó el 9 de septiembre de 2026 (COM(2026) 590). Sustituiría a las Directivas 2014/23/UE, 2014/24/UE y 2014/25/UE por una norma única y de aplicación directa. Todavía no está aprobada: la tramitan el Parlamento Europeo y el Consejo.
Para un concesionario español, lo relevante es cómo cambian cinco piezas del contrato respecto a la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP): la evaluación de riesgos, la duración, los mecanismos de ajuste económico, las modificaciones y el cambio de concesionario por operaciones societarias. En este artículo las comparamos una a una.
Tabla de contenidos
- Public Procurement Act: qué cambia para las concesiones administrativas con el nuevo Reglamento europeo
- Qué es el Public Procurement Act y cuándo se aplicaría
- Comparativa: régimen actual y propuesta de Reglamento
- Evaluación estructurada de riesgos antes de licitar (art. 120)
- Duración de la concesión: plazo vinculado a la inversión (art. 122)
- Tarifas, inflación y mecanismos de ajuste económico (art. 124)
- Modificación de concesiones durante su vigencia (art. 125)
- Cambio de concesionario por operaciones societarias (art. 125.4)
- Concesiones portuarias y demaniales: no todo título es una concesión a efectos europeos
- Ejemplo práctico: la compra y fusión de una sociedad concesionaria
- Siete puntos que un concesionario debería revisar ya
- Preguntas frecuentes
- Analicemos tu concesión antes de que cambie el marco
Qué es el Public Procurement Act y cuándo se aplicaría
El Public Procurement Act es un Reglamento, no una Directiva. Una vez aprobado, se aplicaría directamente en todos los Estados miembros, sin ley de transposición. Además, reuniría en un solo texto los contratos públicos, los sectores especiales y las concesiones.
La Parte IV de la propuesta regula las concesiones: definición, exclusiones, evaluación de riesgos, duración, adjudicación, mecanismos de ajuste, modificaciones y resolución. Incorpora el contenido de la actual Directiva 2014/23/UE y añade reglas nuevas en casi todos esos puntos.
El calendario que fija el propio texto es este:
- Tramitación: procedimiento legislativo ordinario ante el Parlamento Europeo y el Consejo. El texto puede cambiar durante esta fase.
- Entrada en vigor: a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
- Aplicación: dos años después de la entrada en vigor.
Mientras tanto, las concesiones españolas se rigen por la LCSP. Pero una concesión dura décadas, y las que se liciten ahora convivirán con el cambio normativo. Por eso conviene diseñarlas teniendo en cuenta hacia dónde va la regulación.
Comparativa: régimen actual y propuesta de Reglamento
La tabla resume las diferencias entre la LCSP vigente y la propuesta de la Comisión en los cinco puntos que más afectan a un concesionario.
| Materia | LCSP (régimen actual) | Propuesta de Reglamento |
|---|---|---|
| Riesgos | El concesionario asume el riesgo operacional (art. 14.4) y la licitación va precedida de un estudio de viabilidad (arts. 247 y 285.2). | Evaluación estructurada de riesgos antes de licitar y reparto con criterios objetivos (art. 120). |
| Duración | Tiempo razonable para recuperar la inversión con un rendimiento, con topes de 40, 25 o 10 años, prórrogas incluidas (art. 29.6). | Mismo principio con factores tasados. La duración puede formar parte de la oferta (art. 122). |
| Ajustes económicos | Revisión de precios solo periódica y predeterminada, en supuestos tasados y sin índices generales de precios (art. 103 y Ley 2/2015). | Cláusulas de ajuste por demanda, indexación o rendimiento, que no cuentan como modificación (art. 124). |
| Modificaciones | Se considera ampliación importante la que supera el 15 % del precio inicial en obras o el 10 % en los demás contratos (art. 205.2.c). | Hasta el 15 % del valor inicial se considera no sustancial si no altera el equilibrio (art. 125.2). |
| Cambio de concesionario | Sucesión por fusión, escisión o transmisión de empresa (art. 98) y cesión con autorización (art. 214). | Sustitución por fusión, adquisición, insolvencia o reestructuración sin nueva licitación (art. 125.4). |
Evaluación estructurada de riesgos antes de licitar (art. 120)
La propuesta obliga a la Administración a evaluar los principales riesgos económicos de la concesión antes de iniciar el procedimiento de adjudicación. La evaluación debe distinguir dos grupos de riesgos y fijar, con elementos objetivos, cómo se reparten entre las partes:
- Riesgos operacionales: los ligados a la explotación de las obras o servicios y a la exposición a las incertidumbres del mercado.
- Riesgos contractuales generales: el resto de riesgos del contrato.
La LCSP ya exige que el concesionario asuma el riesgo operacional y que haya un estudio de viabilidad previo. La novedad es que el reparto de riesgos pasa a ser un análisis formal, documentado y anterior a los pliegos.
La propuesta añade un matiz útil: los pliegos pueden prever mecanismos para reasignar o mitigar riesgos. Eso no impide calificar el contrato como concesión mientras el concesionario siga soportando el riesgo operacional de la explotación.
Qué implica para el licitador: el modelo económico-financiero de la oferta tiene que dialogar con esa matriz de riesgos. Demanda, costes de explotación, inversiones de reposición y exposición regulatoria deben poder contrastarse con lo que asume la Administración y lo que traslada.
Duración de la concesión: plazo vinculado a la inversión (art. 122)
La propuesta limita la duración de una concesión al tiempo que necesita el concesionario para recuperar la inversión y obtener un rendimiento del capital. Ese cálculo se hace en condiciones normales de explotación. El principio coincide con el del artículo 29.6 de la LCSP, pero la propuesta lo desarrolla con más detalle.
Para fijar el plazo, la Administración tendrá que tener en cuenta:
- las inversiones iniciales y las que se hagan durante la vida del contrato;
- los costes de explotación y mantenimiento;
- el reparto de riesgos, sin que el plazo llegue a eliminar el riesgo operacional;
- las condiciones obligatorias de ejecución;
- los ingresos esperados y el tiempo razonable para recuperar inversión y costes con un rendimiento razonable;
- la necesidad de someter la actividad periódicamente a competencia.
Cuando proceda, también contará el ciclo de vida tecnológico, regulatorio y ambiental del objeto de la concesión. Además, el plazo no puede traducirse en una rentabilidad mínima garantizada para el concesionario.
Tres novedades respecto a la LCSP
- El plazo puede formar parte de la oferta. Si el pliego lo prevé, cada licitador propone su duración dentro de un rango. El pliego debe fijar cómo se relaciona con las inversiones, la estructura financiera, los riesgos y el equilibrio económico.
- Ajustes de plazo previstos desde el inicio. Se admiten ampliaciones, reducciones o duraciones condicionadas si el pliego las regula con claridad y fija la duración máxima. Cualquier ajuste no previsto será una modificación.
- Sin cifra máxima en el artículo 122. La LCSP limita hoy la duración, prórrogas incluidas: 40 años en concesiones de obras y de servicios con obras, 25 en el resto de servicios y 10 en servicios sanitarios. El artículo 122 de la propuesta no fija un máximo en años, y habrá que ver cómo encaja con esos topes.
La consecuencia práctica es que inversión, costes de explotación, financiación, plazo y rentabilidad deben modelizarse juntos. Un plazo corto para la inversión comprometida, o una prórroga mal regulada, pesa durante toda la concesión.
Tarifas, inflación y mecanismos de ajuste económico (art. 124)
La propuesta permite que los pliegos incluyan cláusulas que ajusten las condiciones económicas de la concesión durante toda su vida. Si están bien definidas desde el principio, aplicarlas no se considera una modificación del contrato.
Los ajustes pueden referirse, en particular, a:
- reglas predefinidas de ajuste de ingresos, incluidas las variaciones por demanda o nivel de uso;
- indexación con indicadores económicos objetivos, como índices de precios, tasas de inflación o la volatilidad del coste de insumos clave;
- ajustes de pago vinculados al cumplimiento de objetivos de calidad o rendimiento.
A cambio, esas cláusulas deben estar objetivamente justificadas y mantener el equilibrio económico. También deben preservar la transferencia del riesgo operacional y redactarse de forma clara, precisa e inequívoca.
¿Podrán actualizarse las tarifas por IPC?
No de forma automática. En España, la Ley 2/2015, de desindexación, prohíbe revisar de forma periódica y predeterminada los valores monetarios del sector público. La prohibición alcanza a las revisiones en función de precios, índices de precios o fórmulas que los contengan. Solo admite, como excepción, precios individuales e índices específicos (art. 4).
El artículo 103 de la LCSP limita además la revisión de precios a supuestos tasados. Entre ellos están los contratos cuyo periodo de recuperación de la inversión sea igual o superior a cinco años. Y aclara que el precio incluye tanto lo que paga la Administración como lo que pagan los usuarios.
La propuesta europea menciona expresamente los índices de precios y la inflación, pero como una posibilidad de los pliegos, no como una obligación. Cómo se articule con la normativa española de desindexación dependerá del texto final. Lo explicamos con más detalle en nuestro análisis sobre la desindexación como causa de desequilibrio económico de las concesiones.
Lo que sí confirma la propuesta es una idea de fondo: en concesiones largas, el mecanismo de revisión puede pesar tanto como la tarifa inicial, y ajustar no equivale a eliminar el riesgo operacional.
Modificación de concesiones durante su vigencia (art. 125)
La propuesta permite modificar una concesión sin nueva licitación cuando la modificación no es sustancial o encaja en alguno de los supuestos tasados. En todos los casos debe responder a necesidades objetivas surgidas durante la ejecución y limitarse a lo necesario. Tampoco puede alterar el equilibrio económico inicial a favor del concesionario.
El umbral del 15 %
Se considera no sustancial la modificación que no supere el 15 % del valor inicial de la concesión, siempre que no altere el equilibrio económico inicial. Si hay varias modificaciones sucesivas, se computa su valor neto acumulado.
El cambio de enfoque es relevante. La LCSP usa hoy porcentajes parecidos en sentido contrario: considera ampliación importante del contrato la modificación que supera el 15 % del precio inicial en obras o el 10 % en los demás (art. 205.2.c). La propuesta convierte el 15 % en un margen de seguridad para las concesiones.
Modificaciones sustanciales admitidas
Aunque sean sustanciales, se permiten sin nueva licitación, siempre que no alteren el equilibrio a favor del concesionario, en estos casos:
- Prestaciones adicionales necesarias cuando cambiar de concesionario no sea técnica o económicamente viable.
- Circunstancias imprevisibles para una Administración diligente que afecten de forma significativa a la ejecución: cambios sustanciales del marco regulatorio, avances tecnológicos relevantes o crisis con impacto económico, social u operativo.
- Sustitución del concesionario por reestructuración societaria, que analizamos en el apartado siguiente.
Toda modificación deberá justificarse con elementos objetivos y verificables, documentando su impacto en el equilibrio económico y en el reparto de riesgos. Si supera el 50 % del valor inicial, la Administración tendrá que publicar antes un resumen público. Sobre cómo se defiende hoy el reequilibrio, puedes consultar nuestro artículo sobre el equilibrio económico de las concesiones y la reclamación de su restablecimiento.
Cambio de concesionario por operaciones societarias (art. 125.4)
La propuesta admite expresamente que otra entidad sustituya al concesionario original por fusión, adquisición, insolvencia u otra reestructuración societaria, sin nueva licitación. La nueva entidad debe cumplir los criterios de selección cualitativa originales y no puede haber otras modificaciones sustanciales. Además, la operación no puede buscar eludir el Reglamento.
En España, la LCSP ya prevé la sucesión del contratista en fusiones, escisiones y transmisiones de empresas o ramas de actividad. El sucesor debe reunir capacidad, solvencia y ausencia de prohibiciones de contratar (art. 98). La cesión del contrato a un tercero, en cambio, requiere autorización y los requisitos del artículo 214.
Para inversores y compradores, la consecuencia es clara: en la compra de una sociedad concesionaria o de un activo concesional, la due diligence debe revisar también el título. Plazo restante, régimen de modificaciones, cláusulas de cambio de control, garantías y solvencia exigida condicionan el valor de la operación. Lo desarrollamos en sucesión de empresa por venta de una concesión administrativa.
Concesiones portuarias y demaniales: no todo título es una concesión a efectos europeos
En España se llama «concesión portuaria» al título que habilita para ocupar el dominio público portuario. Lo regulan el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante o la ley autonómica que corresponda. Esa denominación no lo convierte automáticamente en una concesión de obras o de servicios a efectos del Derecho europeo de contratación.
La calificación dependerá de si el título obliga a ejecutar obras o prestar servicios y de su contenido económico. Sobre todo, dependerá de si transfiere un verdadero riesgo operacional. La diferencia importa a puertos deportivos, marinas, varaderos y terminales, y a quien invierte en ellos. Analizamos el impacto sectorial en cómo afecta la nueva regulación europea a los puertos deportivos y en nuestra asesoría legal y económica para puertos.
Ejemplo práctico: la compra y fusión de una sociedad concesionaria
Caso ilustrativo, elaborado con datos ficticios. Un fondo estudia comprar la sociedad que explota en concesión un aparcamiento municipal, con 18 años de plazo pendiente. Tras la compra, prevé fusionarla con su sociedad vehículo. El pliego incluye una fórmula de revisión de tarifas y exige una solvencia económica determinada.
Con la LCSP vigente, la fusión se analiza como sucesión del contratista (art. 98) y la fórmula de revisión tiene que encajar en el artículo 103 y en la Ley 2/2015. Con el Reglamento aplicable, habría que comprobar además tres cosas:
- si la fusión entra en el supuesto de sustitución por reestructuración del artículo 125.4;
- si la sociedad resultante mantiene los criterios de selección que se exigieron en la licitación;
- si la fórmula de revisión cumple los requisitos de un mecanismo de ajuste del artículo 124.
El resultado de ese análisis cambia el precio de la operación: una fórmula de revisión discutible o una fusión mal planteada afectan directamente a los flujos de los 18 años restantes.
Siete puntos que un concesionario debería revisar ya
- Cómo reparte el contrato el riesgo operacional y los riesgos contractuales generales.
- Si el plazo está justificado por las inversiones comprometidas y pendientes.
- Qué mecanismos existen para revisar tarifas, ingresos o costes, y si respetan la normativa de desindexación.
- Qué margen deja el pliego para adaptarse a cambios regulatorios o tecnológicos.
- Cuánto se ha modificado ya el contrato y qué margen acumulado queda.
- Cómo afectaría una fusión, venta o reestructuración de la sociedad concesionaria.
- Si el título es realmente una concesión de obras o servicios a efectos europeos.
Aunque la propuesta todavía puede cambiar, estos puntos ya son relevantes con la LCSP vigente. Sáez Abogados asesora a empresas desde hace cinco décadas, y la contratación pública y las concesiones administrativas son una de sus áreas de práctica. Puedes ver cómo trabajamos en nuestra página de abogados especialistas en concesiones administrativas. Para procedimientos de licitación, consulta la de abogado en contratación pública.
Fuentes oficiales: Propuesta de Reglamento COM(2026) 590 (EUR-Lex) · Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (BOE) · Ley 2/2015, de desindexación de la economía española (BOE).
Preguntas frecuentes
¿El Public Procurement Act ya está en vigor?
No. Es una propuesta de Reglamento que la Comisión Europea presentó el 9 de septiembre de 2026. Todavía deben aprobarla el Parlamento Europeo y el Consejo. Según el texto propuesto, se aplicaría dos años después de su entrada en vigor.
¿Qué normas sustituiría el nuevo Reglamento europeo?
Derogaría las Directivas 2014/23/UE, de concesiones, 2014/24/UE, de contratación pública, y 2014/25/UE, de sectores especiales. Al ser un Reglamento, se aplicaría directamente en España, sin ley de transposición.
¿Cuánto puede modificarse una concesión sin nueva licitación según la propuesta?
Hasta el 15 % del valor inicial, sumando el valor neto de las modificaciones sucesivas, siempre que no se altere el equilibrio económico inicial. Por encima de ese umbral, solo en supuestos tasados: prestaciones adicionales, circunstancias imprevisibles o sustitución del concesionario por reestructuración.
¿Permitirá el Reglamento indexar las tarifas a la inflación?
La propuesta permite que los pliegos incluyan mecanismos de indexación con índices de precios o inflación, y su aplicación no cuenta como modificación. En España rige hoy la Ley 2/2015, de desindexación, por lo que habrá que ver cómo encajan ambas normas en el texto final.
¿Se podrá cambiar de concesionario por una fusión o venta de la sociedad?
La propuesta admite la sustitución del concesionario por fusión, adquisición, insolvencia u otra reestructuración societaria. La nueva entidad debe cumplir los criterios de selección originales y no puede haber otras modificaciones sustanciales.
¿Afecta el Reglamento a las concesiones portuarias?
Solo a los títulos que sean concesiones de obras o servicios a efectos europeos. Un título demanial que únicamente habilita para ocupar dominio público portuario, sin transferir riesgo operacional, puede quedar fuera de su ámbito.
Analicemos tu concesión antes de que cambie el marco
Cuéntanos si estás preparando una licitación, revisando una concesión en vigor o valorando una inversión en un activo concesional. Te explicamos cómo te afectan la LCSP vigente y la propuesta de Reglamento.
O llámanos al 913 952 239
Sáez Abogados
C/ José Abascal, 53, 4ª Planta
28003 Madrid
